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  • 欧洲难民援助体系介绍、困境和对策
    Update time:2019-03-01

欧洲难民援助体系介绍、困境和对策
作者:鲁晓芙

      叙利亚3岁男孩艾兰·库尔迪溺亡土耳其海岸的照片,引发欧洲和世界民众对欧洲难民危机,产生强烈关注和思考。

      事实上,过去两年来,地中海上漂流的非法移民船只的画面经常占据着新闻头条。本次危机,凸显了欧盟对于难民援助的法律体系和内部合作体系的难题。




一.欧盟的难民政策——共同避难政策

欧盟内部有28个成员国,推出共同避难政策,通过各国的合作,制定和遵守的共同规则,并协调统一行动。

但是,书面规定是一回事,其真正实施起来又是另一回事。欧盟国家在难民政策上,一直都缺乏协调。而且各自国家都有本身的警队和司法制度,协调组织难度很大。


1,欧盟哪个机构负责难民接收问题?
首先,欧盟的难民救助行动,也要在国际框架下和国际组织协调下进行。
UNHCR,联合国难民署,为联合国制定难民政策和实施难民救助的专门组织。
IOM,国际移民组织,总部设在瑞士。在国际难民救助领域发挥了巨大的作用。
其次,在欧盟的组织内, Frontex,即欧盟边境管理局,成立于2004年,口号为“自由安全正义”,是欧盟内协助成员国和申根地区国家加强边境控制工作以及推行自助出入境检查服务的机构,总部设在华沙。 欧盟的三大支柱机构欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会下属都有管理难民问题和移民问题的委员会或者专门小组。
最后,欧盟28个国家,也都有自身的移民局和边境事物管理部门。


2,欧盟每年可以接收多少难民?

欧盟国家根据联合国难民署UNHCR的认可,每年按照固定的人数配额,来接受难民。欧盟每个国家根据财力、接待能力、文化背景等,确定难民接受配额,各国有一定的选择难民来源国家、难民数量的请求,欧盟再根据整体指标,来统筹分配。




3,难民资格如何审核?

关于难民资格认定,欧盟采取《都柏林规则》,该规则规定,审核有关申请的主要责任是在申请人进入的第一个欧盟成员国。第一入境国是欧盟难民治理的第一责任人,负责难民的救援、接待、注册、审核发放到欧盟其他国家所需文件以及遣返等工作。这是欧盟处理庇护申请的核心原则。不过,由于一些欧盟国家,例如意大利,希腊,有太多的难民涌入,因此并没有严格执行欧盟的有关规则,有时候甚至拒绝某些难民入境。本次危机,两国明显放松了难民资格认定的严谨程序,鼓励难民北上。


4,难民如何安置?

每年都有不少来自中东、北非等动荡地区国家的民众通过各种渠道涌入欧洲。
安置难民的流程和手段为:转移,遣返,安置,给予居留权。


转移:

难民进入欧盟国家第一站以后,第一站一般为希腊、意大利、西班牙等。但是许多人并非想在这个国家逗留,而是希望到其它国家,例如德国、法国、英国等。
欧盟国家第一站就安排难民转移到其他国家,由于欧债危机,希腊和意大利财力有限,在本次危机中,采取不作为的政策,放宽了移民资格认定,并鼓励难民北上,向其他国家转移。
遣返

要想成功在欧盟国家申请到难民资格,你必须要证明自己是为了逃离战争、逃离政府的政治迫害,如果不能满足该标准,可能会被遣返。例如欧盟某国预备遣返一群难民回国,该国会先通知FRONTEX,而FRONTEX将进而联系其他欧盟会员国,询问这些国家是否须遣返民众,并加入此航班。该航班将沿途多次停留(到其他国家载取其他需被遣返民众),再将所有人送回来源国。而且一旦被遣返回国,难民的命运会更加悲惨,可能会受到伤害甚至死亡。


安置:
欧盟国家接收难民以后,给予安置救助,政府给予较好的居住条件,例如德国甚至有的城市,政府购买了酒店,专门用于安置难民。难民可以得到生活补助费用,来保证他们衣食无忧。个别经济条件好的国家,例如瑞典、卢森堡,专门修建难民楼,这些难民楼从外表上看起来,几乎跟当地人居住条件一致。
给予居留权:
成为难民以后,并不会自动成为所在欧盟国家的正式居民,并不会自动获得长期居留权。等难民来源国没有战乱了,欧盟国家还会遣返难民回国。大多数国家还需要经过漫长的审核、考察,部分难民在未来才有可能真正落脚,成为这个国家的正式居民。难民获得长期居留权以后,就可以享受当地居民一样的政府福利。个别国家对于居留权的问题比较宽松,例如瑞典,近年来积极投入难民救助活动。



二.进退两难的欧盟

随着难民潮愈发不可收拾,也引发欧洲各国在人道救援与安全管理上的混乱,欧盟各国之间的关系也因此变得紧张。欧盟在难民救助方面的困难在于:


1,欧债危机,欧盟很多国家自顾不暇

作为非法移民涌入欧洲的主要门户,意大利和希腊自身经济形势尚不见好转,特别是希腊深陷债务危机而自顾不暇,根本没有能力对汹涌而至的非法移民给予及时的救援和安置。这样的结果就是,大量难民在欧洲海岸国家“抢滩”成功之后,便在边界开放的欧盟国家内四处流窜

2,难民占用资源,欧盟国家民怨沸腾

大多数欧盟国家人民对于政府帮助难民没有异议,但是很多人议论帮助人的同时要看看自己的能力。帮助难民不是给她们吃喝就可以了,难民本身的宗教思想和行为很难融入这个社会,当某些情绪积攒到某些程度就会爆发。
欧盟国家的财政困境,也引发了探讨。部分欧盟国家居民反驳说:到目前为止,没有一个富裕的波斯湾国家收留过哪怕一个叙利亚难民。而且叙利亚作为近期难民的第一大来源国,美国积极参与了叙利亚内战,为什么美国人没有扩大叙利亚难民的救助?

目前在欧盟范围内,已经爆发了一系列针对难民安置地的纵火案和反移民游行。


3,难民和偷渡混合在一起,增大了问题的难度
目前欧洲形成偷渡欧洲的蛇头产业链,引发了一系列的社会问题,这些问题同难民收容安置及社会容纳及负荷度方面,混合在一起,增大了问题的复杂度,边境执法的难度加大了,处置难民的成本加大了。

德国总理默克尔警告说,整个欧洲在处理进入欧盟国家的难民和移民问题上,都要行动起来,否则就是欧盟的失败。她说:“如果欧洲无法解决难民问题的话,那么未来的欧洲也就不会是我们希望的那样。”




三.欧盟该如何应对这场危机?

为了应对难民潮,欧盟必须加强联合行动,共同应对这场危机

1,增加经费:

增加经费,是应对这场难民危机的当务之急。欧盟已经基本达成共识,需要给予Frontex欧盟边境管理局更多的经费,以便有效处理难民救助问题。
其中处于移民潮前沿的希腊和意大利,将会有更多来自欧盟的财政支持。希腊政府已经同意提供更多的设施。意大利表示,应德国的要求,已经准备好临时加强意大利和奥地利边境勃伦纳山口的过境控制。


2,加强欧盟会员国对于难民处置的内部协调程序

欧盟作为一个多层面和多舞台体系的特殊结构,不是通过权威机构的表决来进行控制,而是通过一种十分艰难的共识来管理。这种治理体系可以倾听各方声音,有利于做出更加公平合理的决定,但对于扩容后的欧盟来说,由于其成员国历史文化差异明显,政治经济发展水平也不平衡,要取得共识更加艰难,因此这种治理体系往往很无力。
欧盟国家在移民和难民问题上各执一词,难以达成完全一致。有些成员国拒绝接受难民,还有些成员国在难民问题和边境安全上增强了检查力度。德国总理默克尔指出,欧洲各国必须共同分担难民的责任。


3,完善申根签证政策

欧盟的申根签证政策,使得难民一旦进入欧盟的第一个国家以后,可以自由迁徙转移到其他国家,高度流动的难民,增加了安置和管理的难度。英国内政大臣特里萨·梅强调,欧盟自由流动应该意味着“为就职而自由流动”——而不是为了寻找工作或者福利。欧盟应该回归到其“最初的原则”。个别欧盟国家已经提出了对于申根签证政策进行修改的建议,不过,由于申跟签证政策是欧盟人员流动的最基础原则,大的改动预计会很难。


4,联合打击人口走私,以及商讨相关的遣返作业

人口走私的猖獗,造成了很多伤亡的悲剧,加剧了难民潮的扩大,影响了真正难民的安置和救助。包括德国、法国与英国也陆续呼吁,建议欧盟统一制定「出身安全国家」(safe countries of origin)名单,优先确定真正需要提供援助的国家,使得欧盟各国可以优先帮助这些国家的难民。对于不在名单里面的国家,各会员国将执行加快难民的遣返程序。

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